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个人破产制度呼之欲出 会不会保护恶意逃债行为?

浏览数:64     发布时间:2019-08-13
 

个人破产制度:“水到”才能“渠成”

中国新闻周刊记者/贺斌

发于2019.7.29总第909期《中国新闻周刊》

《企业破产法》出台13年后,建立个人破产制度的呼声再起。

7月16日,国家发改委网站发布了由13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》(简称《方案》),其中提出“研究建立个人破产制度,逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责,最终建立全面的个人破产制度。”

这一提法,被解读为个人破产制度或将提上日程。在中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会会长王欣新看来,现在是建立个人破产制度的最好时机,但个人破产制度要真正写进法律,可能还需要一个较长的时间。

时机成熟

《方案》的落款日期是6月22日,就在此前一天,国家发改委财政金融和信用建设司刚刚结束了4项研究课题的征集申报工作。其中,“建立自然人破产制度问题研究”课题交给了王欣新和他的研究团队。

王欣新向《中国新闻周刊》透露,这个研究课题是为立法做一些理论探讨和实践调研,总结并解决实践中可能出现的各种问题。

但这并不意味着个人破产制度的立法工作即将开始。从立法程序上来说,2018年发布的十三届全国人大常委会立法规划中,并没有个人破产法,如果通过调研立项,再列入五年一次的立法规划,那么个人破产法的出台,还需要相当长的一段时间。

在王欣新看来,对个人破产制度立法,或可通过《企业破产法》修订来解决,将个人破产制度的建立作为修订中的一项内容,这样会相对较快。按照立法规划,《企业破产法》的修改被列入第二类项目,即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。

王欣新参与了2006年《企业破产法》的起草工作,据他回忆,当时对于破产法的适用范围有4种不同意见,第一种观点是坚持延续之前的破产法体系,将所有的法人型企业纳入到破产范围之内,而非法人型企业或自然人,包括商自然人和消费者自然人,则不被纳入其中。

第二种观点是将所有的企业都纳入,包括个人独资企业与合伙企业,由于独资企业和合伙企业的破产,必然涉及出资人的连带破产问题,因此当时就将个人出资人也纳入到破产法调整范围内。这也是后来起草小组向全国人大常委会提交的一审稿中所采用的观点。

第三种观点是将所有从事商事活动的主体都纳入,包括个体工商户、网店店主等。总之,凡是以盈利为目的来进行活动的商自然人都要被纳入到破产法之内。

第四种观点则更为宽泛,就是把所有的企业和自然人,包括消费者,都纳入到破产法的调整范围内。

“起草组提交审议的草案是一种有些折衷的观点,只是将自然人企业及其个人出资人纳入其中。”王欣新说。但是当时到了全国人大常委会审议的时候,一些人大代表提出,搞个人破产还不具备条件。所以最终企业破产法采取了一个最为保守的方式,仅仅把所有的企业纳入进来,同时在最后附则的第一百三十五条提出,“其他法律规定企业法人以外的组织的清算,属于破产清算的,参照适用本法规定的程序。”

“这样就为一部分其他企业包括自然人企业,甚至非企业和自然人,可以纳入到破产法调整范围提供了机遇。”王欣新说。

由于只涉及企业,不涉及个人,2006年的这部《企业破产法》也被业内戏称为“半部破产法”,在司法实务中,遇到自然人债务人全部财产不足以清偿债务时,均通过民事诉讼程序解决该类纠纷。但是,由于一些债务确实无法还清,已经严重影响了法院执行效率。

今年4月22日,十三届全国人大常委会第十次会议分组审议《最高人民法院关于研究处理对解决执行难工作情况报告审议意见的报告》,报告中提到,对涉及2万多家企业的63万件执行案件成功地转为破产案件。对此,全国人大常委会委员张苏军表示,“这63万件执行案件在整个执行案件的总量中九牛一毛,大量的执行案件是涉及个人,而不是涉及企业。”

“据初步统计,这两年最高法执行难的案件中,有40%~50%的案件属于无财产可执行,而其中70%都是涉及自然人,按照现在的法律规定,就无法终结案件,只能‘本次执行中止’,待到债务人将来有财产再恢复执行。”王欣新说。

此外,企业破产有两种方式,一种是破产清算,一种是破产挽救。但在实施过程中,重整后的企业不能清偿的债务可以被免除,但作为企业债务担保人的企业经营者的债务却无法免除,用王欣新的话说,“企业重整可以救企业,却不能救老板”,因此,很多企业经营者抛下企业一走了之,甚至采取极端手段,极大影响社会稳定。

在大量的债务纠纷中,一些并非企业经营主体,却因为为企业提供贷款担保而承担连带偿债责任等情况屡见不鲜。

对于这些诚实而不幸的个人债务人,亟须一套规范的破产制度来保护其基本的生存权与未来的发展权,不至于因一时的商业失败或个人财务混乱而陷入不可自拔的地步,给予他们基本的生存空间,甚至通过自身的努力让生活重新开始。而对于一些转移财产恶意逃债者,通过法律手段,可以清算其个人财产,规划还债方案,对债权人也是一种保护。

“从整体上来讲,破产法本身是一个市场经济的法律,只要是有市场,债务不能清偿的问题就一定要通过破产法来解决。”王欣新表示,当债务人丧失清偿能力的时候,如何公平地解决债务清偿,权衡并保障债权人和债务人的利益,是一个市场经济必须解决的。

在王欣新看来,和13年前相比,随着市场经济的发展,现在中国的财产登记制度,信用制度、社会保障制度等都在逐步完善,为建立个人破产制度创造了充分的条件。

争议焦点

13年前自然人没能纳入破产法范围,固然有条件不成熟的原因,更有思想观念上的冲突。这些年来,关于个人破产制度的争议始终没有停止过。

首当其冲的辩题就是,个人破产制度会不会保护了恶意逃债行为?对此,王欣新认为,这是对个人破产制度的严重误解。他向《中国新闻周刊》表示,了解个人破产制度,首先要澄清两个概念,一是债务人在经营失败或生活财务失败的时候,不能还清所有的债务,并不一定是逃债,“个人破产制度只是将债务人不能清偿这种现象从隐性状态变成显性状态,并通过制度为这一问题的解决寻找一个合理的法律渠道。”

二是并非所有债务都能免除。在各国的破产制度中,对债务人通过破产程序以后,仍然不能清偿的债务,符合条件的可以免除。但这种债务免除制度,针对的通常是所谓“诚实而不幸”的债务人,也就是没有欺诈、违法等恶意行为的债务人。

从债权人角度,如果债权人想追债,在没进入破产程序前,对于债务人的财产情况,只能用外部的手段查询,非常困难。但是进入到破产程序以后,债务人的所有财产,所有财务资料都由管理人接管,在法院的指挥之下进行审计和资产评估,如果发现有抽逃资产等现象,按照破产法的规定可以追回财产,甚至给予一定惩罚,更有利于保障债权人的利益。“个人破产制度是恰恰是最能够有力防止破产欺诈行为发生,并保障债权人利益的公正制度。”

在一片争议中,也有地方试图开展个人破产制度的试水。2014年9月,深圳市律师协会向深圳人大常委会提交了《关于提请深圳市人大率先在深圳经济特区实行个人破产制度的立法建议》。

这部立法建议稿的牵头人,国浩律师(深圳)事务所合伙人卢林,当时是深圳市律师协会公司解散与破产清算专业委员会主任,在经过大量实践调研后,认为深圳可以通过特区立法权,先行试点建立个人破产制度。